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24/06/2018 03:22
Home Articoli Edilizia & Urbanistica Permesso di costruire in deroga: le condizioni per applicare il silenzio-assenso

Permesso di costruire in deroga: le condizioni per applicare il silenzio-assenso

di Michele Deodati - Responsabile SUAP Unione Appennino bolognese

T.A.R. Piemonte, Torino, 27 febbraio 2018, n. 270

Per l'applicazione dell'istituto del silenzio-assenso al procedimento edilizio preordinato al rilascio del permesso di costruire, occorre che il controllo di conformità al quadro normativo demandato all'ente sia di natura vincolata e non richieda valutazioni di tipo discrezionale.

E' quanto ha chiarito il T.A.R. Piemonte con la sentenza n. 270 del 27 febbraio 2018, in un caso relativo ad un'istanza di permesso di costruire in deroga.

La vicenda

I proprietari di un terreno agricolo hanno presentato al Comune un progetto edilizio per la realizzazione di alcune villette plurifamiliari, al fine di ottenere il relativo permesso di costruire in deroga al vigente PRGC, con rimozione di serre florovivaistiche e contestuale modificazione della destinazione d'uso da "aree per attività produttiva di tipologia agro-industriale" a "residenziale", in applicazione della procedura dettata dall'art. 5, D.L. n. 70 del 2011, meglio noto come "decreto Sviluppo".

In sintesi, la norma introduce una serie di agevolazioni e semplificazioni con lo scopo di rilanciare il settore edile, da tempo in crisi strutturale. Il silenzio-assenso fa il suo ingresso all'interno del procedimento per il rilascio del permesso di costruire, ad eccezione dei casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici e culturali; la cessione di cubatura entra a far parte dei contratti tipici; vengono eliminati alcuni oneri burocratici.

In particolare, al comma 9 si legge che sono previste alcune misure premiali a favore di chi realizza interventi finalizzati alla razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, alla riqualificazione di aree degradate con presenza di funzioni eterogenee, tessuti edilizi disorganici o incompiuti nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione ovvero da rilocalizzare. La norma affida alle Regioni il compito di inserire tali agevolazioni all'interno della propria legislazione, anche con interventi di demolizione e ricostruzione.

Le leggi regionali dovranno prevedere a) il riconoscimento di una volumetria aggiuntiva rispetto a quella preesistente come misura premiale; b) la delocalizzazione delle relative volumetrie in area o aree diverse; c) l'ammissibilità delle modifiche di destinazione d'uso, purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari; d) le modifiche della sagoma necessarie per l'armonizzazione architettonica con gli organismi edilizi esistenti.

In esito alla Conferenza di servizi, è stata elaborata una proposta di deliberazione consiliare favorevole all'accoglimento della domanda. In seguito al cambio di amministrazione, la proposta veniva rivista, e approdava in Consiglio per incassare un parere non favorevole. La diversa valutazione ha escluso la sussistenza dei presupposti fondamentali per l'attivazione della procedura di permesso di costruire in deroga: inesistenza del degrado, estraneità alle linee politiche sulla riduzione del consumo di suolo, mancanza di benefici e ricadute positive per il contesto.

Il giudizio davanti al T.A.R.

Innanzitutto, il Collegio ha rilevato come l'atto deliberativo abbia natura meramente endoprocedimentale rispetto alla determinazione conclusiva del procedimento. Per quanto il parere assuma rilievo obbligatorio e vincolante, e quindi sia suscettibile di comportare un arresto procedimentale se negativo, l'interessato ha solo una facoltà di impugnazione immediata, e non un obbligo, ben potendo attendere l'emanazione del provvedimento finale. La mancata impugnazione del parere nel termine decadenziale non preclude la successiva impugnazione congiunta del diniego conclusivo e dell'atto presupposto.

Inoltre, il Collegio non ha mancato di osservare come nel caso concreto, al parere negativo dell'organo politico sia seguita un'ulteriore fase procedimentale attraverso il preavviso di diniego, l'acquisizione delle osservazioni presentate dalla parte privata e, la conseguente valutazione dell'organo tecnico che ha formulato il diniego finale.

Nel merito, con la sentenza n. 270 del 27 febbraio 2018 il T.A.R. Piemonte ha ritenuto infondato il ricorso. Con la prima doglianza, i ricorrenti hanno sostenuto che sulla pratica si sia perfezionato il silenzio-assenso, a causa del notevole lasso di tempo ormai intercorso tra la data di presentazione dell'istanza e l'emissione del provvedimento finale (21 mesi).

Il Collegio non ha condiviso questa impostazione, precisando che requisito fondamentale per il perfezionamento del silenzio-assenso è, oltre alla presentazione della pratica e all'infruttuoso decorso del tempo, anche la sussistenza di tutti i presupposti richiesti per il positivo accoglimento dell'istanza, compresa la conformità agli strumenti urbanistici. Perché si configuri il silenzio-assenso in edilizia occorre che il permesso di costruire da rilasciare abbia carattere ordinario e non richieda lo svolgimento di valutazioni discrezionali.

L'attività in capo agli uffici deve rimanere sostanzialmente vincolata ad una verifica di conformità del progetto edilizio alla normativa di settore e alla strumentazione urbanistica vigente, in quanto l'esercizio della discrezionalità si è già esaurito in sede di approvazione degli atti di pianificazione urbanistica. Pertanto - conclude il Collegio - l'istituto del silenzio-assenso non si applica al permesso di costruire in deroga al vigente PRGC, perché in tal caso l'attività dell'amministrazione si sostanzia in una valutazione di carattere innovativo dotata di amplissima discrezionalità e attribuita all'organo consiliare.

Il Collegio sottolinea altresì che il parere del Consiglio comunale nella procedura di permesso di costruire in deroga non solo rimane estraneo all'istituto del silenzio-assenso, ma nemmeno è soggetto ad un termine predeterminato. La disciplina edilizia non prevede infatti alcuna tempistica per il rilascio del parere di competenza, e le valutazioni richieste all'organo politico in tale fase sono alquanto delicate e complesse per gli impatti che un'autorizzazione in deroga potrebbe comportare su altri interessi pubblici e privati.

Di fronte ad eventuali ritardi o inerzie ingiustificate dell'amministrazione, al privato non resta che azionare il rimedio processuale costituito dall'art. 117 c.p.a., che prevede una valutazione ispirata a criteri di equità e proporzionalità, contemperando le esigenze dell'ente, chiamato ad esprimersi su ambiti di una certa complessità, e quelle del privato, che confida in un esercizio del potere pubblico secondo i canoni di correttezza e buona amministrazione contenuti nell'art. 97 Cost.

Rapporti tra proposta tecnica e deliberazione

E' utile soffermarsi sulla critica mossa dai ricorrenti nei confronti del ribaltamento di posizione assunto dal Consiglio comunale rispetto alla proposta tecnica inizialmente preparata dagli uffici in esito all'istruttoria. Secondo la proponente la deliberazione di diniego sarebbe illegittima per contraddittorietà e sviamento di potere.

Ma il Collegio ha rifiutato anche questa lettura, ritenendo che l'eccezionalità della fattispecie relativa al permesso di costruire in deroga riconosca in capo al decisore politico una discrezionalità particolarmente amplia, di fronte alla quale il sindacato del giudice deve mantenersi esterno e limitato a vizi sintomatici manifesti, quali l'illogicità o il travisamento del fatto. Nel caso concreto, il "cambio di rotta" è stata supportato da un'ampia e articolata motivazione.

Per completezza, va ricordato che la L. n. 190 del 2014 ha disposto che l'art. 5, commi 9 e 14, D.L. n. 70 del 2011, si interpreta nel senso che le agevolazioni incentivanti previste in detta norma prevalgono sulle normative di piano regolatore generale, anche relative a piani particolareggiati o attuativi, fermi i limiti di cui all'art. 5, comma 11, secondo periodo, del citato D.L. n. 70 del 2011.

 

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