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11/12/2017 23:56
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L’affidamento diretto come procedura semplificata

a cura di Stefano Fedeli

1. L’affidamento diretto come procedura semplificata

L’affidamento diretto è delineato dall’art. 36, comma 2, lett. a) del D. Lgs. n. 50/2016 come una procedura finalizzata a consentire l’acquisizione di una fornitura di beni, di un servizio o di un lavoro di valore inferiore a 40.000 euro senza necessità di un confronto competitivo, consentendo alle stazioni appaltanti di individuare l’operatore economico affidatario senza dover ricorrere a un percorso strutturato come una gara.

 

 

L’Autorità nazionale anticorruzione ha definito nelle Linee-guida n. 4/2016 alcune indicazioni, volte a ottimizzare i processi selettivi degli operatori economici con i quali procedere ad affidamenti diretti, soprattutto per garantire il rispetto del principio di economicità.
In tale prospettiva, le Linee-guida hanno precisato (punto 3.3.3.) che l’onere motivazionale relativo all’economicità dell’affidamento e al rispetto dei principi di concorrenza può essere soddisfatto mediante la valutazione comparativa dei preventivi di spesa forniti da due o più operatori economici.
La posizione interpretativa dell’Anac non ha limitato le soluzioni per l’individuazione dell’operatore economico con cui procedere all’affidamento diretto, bensì ha evidenziato la necessità di sotto-porre a una valutazione di congruità la scelta effettuata, potendola ottenere anche da una comparazione tra preventivi.

2. Libertà di forme per scelta dell’affidatario

La riformulazione della lett. a) del comma 2 dell’art. 36 del Codice dei contratti pubblici operata dal D. Lgs. n. 56/2017 ha rafforzato l’originaria connotazione semplificativa dell’affidamento diretto, sancendo come lo stesso possa essere formalizzato anche senza preliminare consultazione di due o più operatori economici.
Tuttavia, la contestuale eliminazione dalla norma del riferimento all’adeguata motivazione della scelta dell’affidatario non deve far ritenere che l’affidamento diretto possa essere sintetizzato in virtù del solo presupposto economico legittimante (il valore di 40.000 euro), in quanto la revisione del comma 2 dell’art. 32 del D. Lgs. n. 50/2016 ha più chiaramente codificato tale obbligo.
Permane in ogni caso, per le stazioni appaltanti, la massima libertà di forme per l’individuazione dell’operatore economico con il quale formalizzare l’affidamento diretto.
La stessa Autorità Nazionale Anticorruzione nel documento di consultazione sull’aggiornamento delle Linee-guida n. 4/2016 (pubblicato l’8 settembre 2017) ha adeguato la propria posizione interpretativa, precisando come l’onere motivazionale relativo all’economicità dell’affidamento possa essere soddisfatto, ad esempio:
• mediante un confronto con la spesa per precedenti affidamenti o con il corrispettivo riconosciuto da altre Amministrazioni per affidamenti analoghi;
• se ritenuto opportuno mediante il confronto dei preventivi di spesa forniti da due o più operatori economici, la quale rappresenta una best practice anche alla luce del principio di concorrenza.

3. Dati essenziali per il processo di scelta

I dati essenziali di riferimento per il processo di scelta possono essere individuati:
• nel fabbisogno particolare dell’Amministrazione, che deve essere tradotto in un quadro di sintesi delle specifiche tecniche e prestazionali, in rapporto al quale devono essere sottoposti a valutazione gli elementi descrittivi dei beni, dei servizi o dei lavori eseguibili dagli operatori economici;
• nel correlato valore di prezzo, che deve essere comunque analizzato in termini di congruità con i trend e le medie del mercato di settore, al fine di garantire il rispetto del principio di economicità.
Tali elementi devono essere ricondotti a un percorso di verifica, nell’ambito del quale la stazione appaltante, mediante il Responsabile unico del procedimento, deve poter acquisire un complesso di informazioni adeguato a sostenere la scelta dell’operatore economico: in genere l’intero percorso è denominato “indagine di mercato”, pur dovendosi considerare tale espressione come potenzialmente comprensiva di una molteplicità di soluzioni.

4. Acquisizione di informazioni

L’individuazione dell’operatore economico può essere effettuata anzitutto acquisendo informazioni dimostrative della sua esperienza e della sua abilità:
Possibili fonti
• da siti internet o da listini ufficiali comunque reperiti dall’Amministrazione;
• dal mercato elettronico della Pubblica Amministrazione gestito da Consip S.p.a., da altri mercati elettronici gestiti dal soggetto aggregatore regionale di riferimento o da altri soggetti aggrega-tori presenti nell’ambito territoriale di riferimento o da centrali di committenza costituite da Enti locali o da altre Pubbliche Amministrazioni, anche mediante consultazione dei cataloghi elettronici resi disponibili nei singoli mercati elettronici o nelle piattaforme telematiche;
• da altre Amministrazioni che abbiano recentemente affidato forniture di beni o servizi o lavori analoghi a quelli che l’Amministrazione intende affidare;
• verificando i requisiti di operatori economici iscritti a sistemi
• di qualificazione gestiti da Amministrazioni pubbliche o da soggetti gestori di servizi pubblici (ad es., società partecipate da Enti locali che gestiscono servizi di interesse generale).

5. L’indagine esplorativa di mercato

L’individuazione dell’operatore economico con il quale procedere ad affidamento diretto può essere effettuata anche mediante un’indagine esplorativa di mercato, e può verificarsi:
• in una richiesta di preventivi a due o più operatori economici presenti nel settore di interesse dell’Amministrazione per la relativa acquisizione;
• in una sollecitazione degli operatori economici a manifestare interesse, adeguatamente veicolata nei settori di mercato di interesse dell’Amministrazione per la relativa acquisizione, mediante avviso pubblico o comunicazione ad ampia diffusione;
• in altre procedure che consentano l’acquisizione di elementi che consentano la verifica dell’esperienza, dell’affidabilità e dei valori di prezzo di più operatori economici.
Le indagini esplorative di mercato possono essere svolte secondo le modalità ritenute più convenienti dalla stazione appaltante, con modalità volte ad assicurare un confronto progressivamente più ampio in ragione della maggiore rilevanza dell’importo o della maggiore complessità del lavoro, bene o servizio da acquisire, secondo i principi di adeguatezza e proporzionalità.
Spetta poi al RUP elaborare le informazioni acquisite al fine di:
• individuare un numero sufficiente di operatori economici con requisiti di idoneità morale, capacità tecnico-professionale e capacità economico-finanziaria tali da poter essere assoggettati a una procedura di valutazione, nella quale sono esaminati gli elementi prestazionali, le condizioni di esecuzione delle prestazioni e i valori di prezzo a ciascuno riferibili o da ciascuno eventualmente proposti;
• individuare tra i soggetti con requisiti idonei l’operatore economico per il quale gli elementi prestazionali, le condizioni di esecuzione delle prestazioni e i valori di prezzo siano i più congrui nel rapporto qualità-prezzo riferito all’esigenza dell’Amministrazione.

6. L’utilizzo di elenchi di operatori economici

L’individuazione dell’operatore economico con il quale procedere ad affidamento diretto per l’acquisizione di un bene, un servizio o un lavoro può essere realizzata dalla stazione appaltante anche mediante ricorso ad elenchi di operatori, costituiti da essa o da altri soggetti pubblici (ad es. una centrale di committenza).
L’Autorità Nazionale Anticorruzione nelle Linee-guida n. 4/2016 non stabilisce criteri specifici per questa soluzione, lasciando ampia possibilità di regolamentazione alle stesse Amministrazioni, così che gli elenchi possono essere utilizzati:
• come classificazione degli operatori economici ovvero
• come sistemi di vera e propria pre-qualificazione.
Le Amministrazioni possono pertanto decidere di utilizzare il particolare sistema solo per gli affidamenti diretti, considerandolo come funzionale a rendere più semplici e immediati i percorsi di individuazione dell’operatore economico con il quale formalizzare il rapporto.
Come per l’indagine di mercato, il percorso per la formazione degli elenchi deve partire da un avviso pubblico, illustrativo di tutte le regole e adeguatamente pubblicizzato per assicurare all’Amministrazione un significativo ritorno dal mercato in termini di richieste di iscrizione

7. La formalizzazione dell’affidamento diretto

Verbalizzazione

L’intero processo volto all’individuazione dell’operatore economico con cui procedere all’affidamento diretto deve essere riportato in un verbale sintetico, con evidenziazione delle ragioni che hanno determinato la scelta: tali elementi devono poi essere riportati anche nella motivazione della determinazione di affidamento.
Il Dirigente o il Responsabile di Servizio (negli Enti privi di dirigenza), una volta individuato l’operatore economico con il quale procedere all’affidamento diretto di lavori, di servizi o di forniture di beni, qualora non abbia già elementi utili a determinare la congruità del valore delle prestazioni, dei beni o dei lavori (ad es. quando possa procedere a un confronto nell’ambito di un catalogo, anche elettronico, come quello dei bandi abilitanti del Mepa) deve comunque richiedere allo stesso un preventivo specifico rispetto all’oggetto dell’acquisizione, assumendo a riferimento le informazioni sui parametri di qualità e prezzo rilevate nell’acquisizione di informazioni o nell’indagine esplorativa del mercato.
Tale passaggio può essere formalizzato off-line, con una richiesta inoltrata dalla stazione appaltante mediante posta elettronica certificata, sollecitatoria dell’invio del preventivo sempre tramite pec, per poi avere (in caso di acquisizione superiore a 1.000 euro) traduzione nella piattaforma telematica.
Tuttavia l’adeguamento degli strumenti informatici di negozia-zione (in particolare con la procedura di trattativa diretta nel Mepa e con procedure di confronto in alcune piattaforme telematiche messe a disposizione da soggetti aggregatori regionali) consente alle Amministrazioni di gestire il confronto migliorativo con l’operatore economico interamente on-line.

Formalizzazione con atto unico e motivazione

La contestuale modifica integrativa dell’art. 32 del Codice, inserendo un articolato periodo al comma 2, precisa che nella procedura prevista dall’art. 36, comma 2 lett. a) la stazione appaltante può pervenire ad affidamento diretto tramite determina a contrarre, o atto equivalente, che contenga, in modo semplificato, l’oggetto dell’affidamento, l’importo, il fornitore, le ragioni della scelta del fornitore, il possesso da parte sua dei requisiti di carattere generale, nonché il possesso dei requisiti tecnico-professionali, ove richiesti.
Pertanto le acquisizioni entro i 40.000 euro possono essere formalizzate per mezzo di un unico provvedimento, che sintetizzi il percorso effettuato per la l’individuazione dell’operatore economico, senza necessità che lo stesso sia avviato con un atto prelusivo.
Ribadiamo che l’eliminazione dell’inciso sull’adeguata motivazione nell’art. 36 non fa venir meno l’obbligo di spiegare quali ragioni hanno condotto alla scelta dell’operatore economico affidatario: nel provvedimento unico, pertanto, questi elementi dovranno essere illustrati, dovendo tener conto, tuttavia, che le stazioni appaltanti vedono ora sancita dal Codice la possibilità di individuare un’impresa o un professionista mediante passaggi veloci (es. un’indagine di mercato condotta su listini pubblicati su internet), senza dover sempre chiedere due o più preventivi.
L’Anac, nel documento di consultazione per l’aggiornamento delle Linee-guida n. 4/2016, ha rilevato che per gli affidamenti di modico valore, ad esempio inferiori a 1.000 euro, o per affidamenti effettuati nel rispetto di apposito regolamento (ad esempio regolamento di contabilità) già adottato dalla stazione appaltante, che tiene conto dei principi comunitari e nazionali in materia di affidamento di contratti pubblici, la motivazione possa essere espressa richiamando il regolamento stesso.

I contenuti dell’atto di affidamento diretto

L’atto di formalizzazione dell’affidamento diretto deve quindi necessariamente prevedere:
• l’oggetto dell’affidamento;
• l’importo;
• gli elementi che identificano l’operatore economico individuato come affidatario, quale esecutore di lavori, prestatore di servizi o fornitore di beni;
• le ragioni della scelta dell’operatore economico affidatario, con riferimento particolare alle modalità di individuazione dello stesso attraverso acquisizione di informazioni o indagine esplorativa di mercato, estrazione da un elenco, richiesta di preventivi o mediante una procedura selettiva, qualora l’Amministrazione abbia optato per tale percorso;
• il possesso, da parte dell’operatore economico affidatario, dei requisiti di carattere generale e dei requisiti di capacità economico-finanziaria o tecnico-professionale, quando richiesti;
• le necessarie indicazioni relative alla spesa per l’affidamento e alla sua copertura nell’ambito del bilancio.

Sintesi del progetto


In relazione all’acquisizione di beni e servizi, l’atto unico costituisce la sede di sintesi del progetto dell’acquisizione, traducibile con indicazione degli elementi essenziali dello stesso previsti dall’art. 23, comma 15 del D. Lgs. n. 50/2016 in una scheda illustrativa, contenente anche gli elementi codificativi delle specifiche tecnico-prestazionali e del rapporto contrattuale con l’operatore economico.

Principio di rotazione


Qualora l’affidamento sia disposto nei confronti del precedente affidatario della medesima tipologia di lavoro, servizio o fornitura di beni, la determinazione deve riportare una motivazione specifica, illustrativa delle ragioni che hanno consentito la deroga al principio di rotazione, tenendo conto di quanto indicato dall’Anac nelle Linee-guida n. 4/2016 e dei trend giurisprudenziali in materia.

Stipulazione del contratto


Anche la stipulazione del contratto è regolata in termini semplificati per gli affidamenti diretti, in funzione del presupposto legittimante legato al valore inferiore ai 40.000 euro.
Il comma 14 dell’art. 32 del D. Lgs. n. 50/2016 stabilisce infatti che il contratto è stipulato, a pena di nullità, in caso di procedura negoziata ovvero per gli affidamenti di importo non superiore a 40.000 euro mediante corrispondenza secondo l’uso del commercio consistente in un apposito scambio di lettere, anche tramite posta elettronica certificata o strumenti analoghi negli altri Stati membri.
La disposizione è stata interpretata (ai fini dell’applicazione dell’imposta di bollo) dall’Agenzia delle Entrate, con l’interpello 954-15/2017.
Un Comune aveva richiesto se la procedura che si concretizza nell’invio di un atto unilaterale nel quale è apposta la sola firma digitale del responsabile del competente ufficio, con trasmissione tramite posta elettronica certificata al fornitore aggiudicatario, possa rientrare nella fattispecie regolata dall’art. 24 della tariffa allegata al D.P.R. n. 642/1972 sull’imposta di bollo, che ne prevede l’applicazione solo in caso d’uso (quindi solo in caso di registrazione).
L’Agenzia delle Entrate ritiene che, in base alla norma vigente che prevede che i contratti per importi inferiori alla soglia di 40.000 euro possano essere stipulati mediante corrispondenza secondo gli usi del commercio, per tali contratti trovi applicazione il regime previsto dall’art. 24 della tariffa, parte seconda, allegata al D.P.R. n. 642/1972 per gli atti e i documenti redatti sotto forma di corrispondenza.
In base a tale disposizione, quindi, il pagamento dell’imposta di bollo nella misura di 16 euro deve essere effettuato solo al verificarsi del caso d’uso (ovvero quando gli atti sono presentati all’ufficio delle entrate per la registrazione).

NOTA BENE: L’interpello lascia intendere come lo speciale regime non possa riferirsi ai contratti stipulati nel Mepa, per i quali la risoluzione n. 96/2013 della stessa Agenzia delle Entrate ha affermato l’applicazione dell’imposta di bollo al documento di stipula, in quanto con tale documento viene ad essere formalizzato il contratto stipulato tra la Pubblica Amministrazione ed il fornitore, nell’ambito di una particolare procedura telematica prevista per l’approvvigionamento dei beni da parte delle Pubbliche Amministrazioni.

 

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